论文:借鉴国际经验积极推进中国国库制度改革

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借鉴国际经验积极推进中国国库制度改革

一、建立国库单一账户制度是我国国库管理改革的必然选择

　　所谓国库单一账户制度（Treasury Single Account System），简单地讲，就是将政府所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行开设账户，同时，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。它是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付管理制度。据了解，包括美、日、英、法、加在内的经合组织（OECD）国家都采用了这个制度。在我国实行国库单一账户制度，从收入方面讲，即意味着所有财政收入直接缴入国库，征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡账户以及各部门、各单位自设的各类预算外收入账户将不复存在；从支出方面讲，财政资金将在实际使用时从国库账户直接划入商品和劳务提供者的账户，有关部门、单位现有的各类资金管理账户则会随之取消，这样做的好处是多方面的：

　　第一，它能在很大程度上杜绝目前收入缴库过程中普遍存在的跑、冒、滴、漏现象，真正解决财政收入不能及时、足额入库的问题。同时，还有利于从根本上改变财政预算外资金分散管理的状况。

　　第二，财政资金拨付一次到位，不需经过层层划转，会大大提高财政资金的使用效率和效益。

　　第三，有利于实现对财政资金流向、流量的全面监控，进一步规范财政支出管理，强化预算约束，切实提高财政的宏观调控能力。

　　此外，实行国库单一账户制度，还可以有效地防范产生腐败现象。

　　大家知道，中国现行的国库制度是在计划经济条件下形成的，它在不同的历史时期曾经发挥过积极的作用。但是，80年代以来，我国经济体制发生了广泛深刻的变革。特别是1994年以来，按照建立社会主义市场经济体制的总体要求，我国的财税、金融体制在许多方面又作了重大改革。相比之下，作为财政、金融管理重要内容的国库管理制度，改革严重滞后，问题也日渐突出。近年来，针对有关部门、人员滥设过渡账户、随意截留、挪用财政资金等问题，财政部、中国人民银行、国家税务总局相继出台了《国库与财政、征收机关对账办法》《关于清理预算收入过渡账户的通知》《中央预算单位银行账户管理暂行办法》等文件规定。这些措施确实取得了一定的成效，但都不能使问题得到根本性的解决。因此，全面推进国库单一账户制度改革已成为规范与强化财政收支管理的现实要求。

　　在去年年底召开的全国财政工作会议上和今年3月初的人代会报告中，财政部部长项怀诚都讲到，要建立我国公共财政的基本框架。所谓公共财政，我理解，就是要按照建立社会主义市场经济体制的总体要求，充分借鉴国际先进经验，切实转变财政职能，确保政府能够向国民提供必要的和良好的社会公共服务。按照现代公共财政理论，所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则。很显然，推行国库单一账户制度改革与建立公共财政框架的要求是一致的。从这个意义上讲，实行国库单一账户制度不仅仅是一项管理技术的革新，它同时也体现了改革与发展的客观要求。所以，我们说，建立国库单一账户体系是我国国库制度改革的必然选择。

　　二、关于实行国库单一账户改革的初步想法

　　国库单一账户改革是一项系统工程，应当既积极，又稳妥，有计划、按步骤地进行。既要大胆吸收国际经验，又要充分考虑中国的国情。这项改革最大的难点就是要触动一些部门的现有权益。为保证改革顺利进行。可采取“先试点，后推广；先预算内，后预算外”等办法。我考虑，目前应着重抓好以下几个方面的工作：

　　一是要加大宣传力度，使这项改革成为人心所向，大势所趋。不仅财、税、库三家的干部要充分认识到建立国库单一账户的重要意义，更重要的是，要取得各级党政领导的支持，还要使那些现有权益要相应调整的部门和单位确立改革意识和全局观念，接受这项改革。我们要做好宣传工作，尽可能使改革中的消极因素转变为积极因素。

　　二是要在充分学习和消化国际经验的基础上，尽快拟定符合中国国情的国库单一账户管理办法。我国地域辽阔，经济发展不平衡，加之社会经济各方面的改革都在进行之中，情况十分复杂。这就要求我们在充分学习和消化国际经验的基础上，制定具有中国特色的国库单一账户制度。在统一的国库单一账户框架下，因地制宜地处理某些特殊问题。

　　三是要积极组织多层次试点，边试点边完善办法，为全面推开创造条件。改革试点可采取自愿参与与重点选择相结合的形式逐步推开，有条件的地方可先行一步。可在市（县）、中等城市或选择某个部门和单位进行试点。为积累经验，减少震动，可采取先易后难的办法。

　　四是要妥善做好有关配套改革。从我国目前的情况看，需要进行两方面的配套改革：一方面，要建立独立的国库会计核算体系和联行制度；另一方面，要建立财、税、库网络系统，使财、税库和各支出部门之间形成网络关系，共享资源，互相监督，提高效率。

　　此外，我们还要注意把国库单一账户改革与财税、金融其他方面的改革有机地结合起来，尽量增加合力，减少阻力。

　　我们的任何一项改革都需要有关地区和部门的密切配合。在财政收支及国库管理方面，财、税、库三家一直都有良好的使用关系，这是我们顺利推进国库单一账户制度改革的重要前提。为研究改进国库管理办法，从1995年起，在世界银行、国际货币基金组织的帮助下，我们先后召开过3次国际研讨会。有关专家、学者在大量调查研究的基础上，对我国国库制度改革提出了许多颇有价值的政策建议。这次研讨会，我们又请来了4位外国专家给我们上课，主要介绍国际经验。同时，我们还请了4位国内专家向大家介绍我国现行做法。我相信，这次国际研讨会将会为我们下一步的工作打下良好的基础。我还相信，只要我们共同努力，在不远的将来，国库单一账户制度一定会在全国全面推开。对此，我充满信心。希望大家在研讨会期间虚心向专家学习，多提问题，多提建议，反次研讨会开得生动湛活泼，富有成效。

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