表1:转型国家的土地政策对比

　　2、土地归还方式的比较

　　将土地归还给原所有者是中东欧国家土地私有化的主要方式，而独联体主要是将土地无偿分配给劳动者。因此，土地归还方式的比较限于中东欧国家之间。

　　（1）归还起始期的认定土地归还是将土地所有权还给集体化前的原所有者或其继承人，一般适用于合作社土地，而不适用于国有土地，因为国有土地是在纳粹占领结束后随即进行的土地改革中从大财主手中没收而来的，这些人包括纳粹勾结分子、少数德国人、教堂和修道院等，归还这些土地显然毫无意义。中东欧国家的法律都将土地所有权的归还起始期定在土地改革完成之后，例如，匈牙利定在1949年6月，捷克为1948年2月，保加利亚为1946年。因此土改后由国营农场经营的国有土地不在归还之列；只有波罗的海沿岸国家将归还的起始期定在1940年8月，这些国家就是在那时被苏联兼并，并且所有土地都实行了国有化。由于国有土地与集体农场没有明确界限，因此国有土地都在归还之列。

　　（2）归还机制中东欧国家有着各自不同的归还机制。如匈牙利的归还机制带有一定的赔偿性质，原土地所有者得到一份标明价值的证书，这份证书可以在全国范围的土地市场拍卖中竞标，并购得土地，甚至还可以在私有化拍卖中用来购买土地以外的资产；爱沙尼亚和立陶宛则允许受益人可以选择获得土地，也可以选择获得一份标明价值、并可用来参与城市土地等各类财产拍卖竞标的证书；罗马尼亚一般将土地归还给原所有者，但不一定就是原来那块地；保加利亚则尽量将土地归还给原来拥有这块地的人，或者用同等质量的其他地块来归还；波兰和斯洛文尼亚没有周密的还地计划，因为在这两个国家，国有和合作社土地所有权一向都不被看重。

　　（3）土地细碎化问题归还给某人的土地通常在一个村范围内，但座落在不同的地方，并被分为几小块。在爱沙尼亚及保加利亚，原所有者得到的地块可能有5-10块。即使是在匈牙利，尽管其还地计划以拍卖为基础，与原地块界限无关，但归还的土地仍然非常零碎，地块又长又窄，1公顷土地可能就是一条又长又窄的地块。在公开拍卖中，2-3公顷的土地所有权可换取位于不同地方的几个这样的小块地。

　　由于偿还申请权的认定以及处理土地细碎化等问题要花费大量时间和精力，因此土地偿还是一个长期而复杂的过程。此外，私有化后的土地登记、所有权证的发放等这些纯技术性的工作也要占用相当多的时间。在保加利亚等国，政策迟迟不能出台或经常变化，也会使土地偿还进程受阻。而匈牙利的做法则比较成功，由于受益人持有的可转让的有价所有权证书，既可以用来换取土地，也可以用来换取其他许多财产，土地偿还过程十分顺利。因此，匈牙利是中东欧国家中实施土地偿还计划最成功的国家。

　　不在直接归还之列的国营农场土地，其归属则各不相同。一部分国营农场土地被用来出租，但不能出售。另一方面，为防止合作社的土地数量不足以弥补应归还的土地数量，各国都保留了部分国营农场土地，以做预备之用。

　　波兰没有实行土地归还计划，这是因为“二战”后波兰的集体化运动没有成功，几十年来农业一直是个体农场形式。对1945-1946年没收来用于建立国有农场的土地，是通过拍卖和出售来实现私有化的，这部分土地占全国土地的20%。国营农场土地在私有化中的主要困难是债务负担问题，政府将原国有农场的所有权委托给一个专门机构��农业财产代理公司，其职责是出售或出租土地以及国有农场的资产，以偿还农场债务。

　　3、土地市场发育的比较

　　土地通过归还或分配，落实到个人手中后，马上就有流转的需要。有些人或因年老体弱，或有更好的非农就业机会，或因不精通务农而无意耕作土地。他们愿意出售土地。而有些人却是务农的好手，希望增加土地面积，以获取更多收入，改善生活。

　　（1）土地所有权的流动转型国家因受法律限制，土地市场没有得到较好的发育，土地买卖并不活跃。而且，土地交易的登记费用和交易税常常不是根据实际的买卖价格来计算，而是按照行政安排和远远高于标准的土地价格来计算的，严重阻碍了土地的交易。

　　据世界银行的调查，独联体国家的农民几乎没有进行土地买卖的情况。亚美尼亚虽然从1992年起法律就允许土地买卖，但在1996年和1998年先后对6000个农场所进行的两次调查中，都没有发现农民通过市场机制来交换土地所有权的情况。不过在俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦及其他独联体国家，附属于建筑物上的土地是随同建筑物的买卖一起流动的，这种情况在几年前就已经存在并且得到法律的认可。附属于建筑物的土地是不允许买卖的，但在购房时获得这块土地却是件容易的事，这块土地没有独立的市场价值，其价值通常被追加到房屋的价格当中。

　　从表2看出，俄罗斯在1993-1996年共发生土地交易92万起，交易数量接近20万公顷，约占个体农场土地的1%，占全俄农地总量的0.1%。平均每起交易的土地数量为0.2公顷。引人注目的是私有土地市场发展很快，1993年，国有土地的交易数量为14万起，1996年下降为4.5万起，而私人之间的交易数量却从1993年的1万起猛增到1995年和1996年的20万起。

　　在摩尔多瓦，城市家庭可以向国家购买少量他们在农村耕作多年的土地。到1997年1月，这样的交易已发生1.5万起，并且还存在10万起交易的潜力。

表二:1993-1996年俄罗斯的私人土地购买情况

表三:个体农户的土地租赁情况

　　资料来源：亚美尼亚、格鲁吉亚、摩尔多瓦和罗马尼亚的数据来自世界银行；保加利亚和匈牙利的数据来自Leuven天主教大学。

　　（2）土地使用权的流动如表3所示，独联体和中东欧国家个体农场的租赁业务发展迅速，尽管租入土地的农场数量较少，但其规模明显大于完全不租入土地的农场，这类似于市场经济的情形。在市场经济中，既经营自有地，又经营租入地的农场，其规模通常要大于那些只经营自有地的农场。

　　（3）土地市场的管理土地市场的正常运作有赖于土地登记、所有权及地籍管理部门的存在。没有注册、所有权及地籍部门的服务，就无法保障不动产交易的有效性与完整性。但在中东欧和独联体的转型经济中，市场发育还不完善，土地交易似乎能够在缺乏完善的地籍措施的情况下进行。尽管经过公证的正式书面协议更加规范，但在缺乏书面协议时，口头协议仍具有法律效力和约束力。另外，在缺少完善的地籍管理时，由地方政权甚至农场管理者进行的注册既不规范，也不完善，但仍能够反映土地交易与转让的情况，作为过渡期的办法，还是有效的，尤其是在小范围内，人们彼此熟悉，不愿因财产争执而伤了和气。总之，不完善的地籍管理还没有对土地市场的发展带来很大影响。

　　4、农业私有化及农场组织分化的比较

　　（1）个体农场的发展个体农场是市场农业的主要组织形式。土地改革以后，中东欧各国个体农场的发展不尽相同。在独联体，土地通常以所有权证书的形式分配，实际上土地仍留在原集体农场或改组后的公司式农场。只有亚美尼亚和格鲁吉亚两国撤消了集体农场，并将大部分转为个体经营。摩尔多瓦和吉尔吉斯斯坦的个体经营也得到了一些发展，阿塞拜疆、哈萨克斯坦和土库曼斯坦正在进行个体经营的尝试。但总的来说，在独联体，只有一小部分农民退出集体农场，个体经营主要限于农场内部的家庭经营。因此，独联体个体经营的比例明显低于中东欧国家，前者个体经营的农地平均占16%，后者达到63%。

　　在独联体国家，个体经营所占的份额虽然很少，但生产率远远高于平均生产率，其农产品产量所占的份额已接近总产量的50%，有些国家还要高一些。看来，私有化是ECA国家农业发展的大势所趋。

　　（2）公司式农场的发展土改后，原集体农场多数改组成了公司式农场。不过，在独联体和中东欧国家，公司式农场的组织形式却有很大不同。独联体的农场虽然进行了各种公司式改组，但经营形式沿袭了传统的集体方式，很少以利润最大化为目标，农场规模也只是略有减小，原有的劳动者终身就业政策也得以保留。在这里，劳动报酬与工作业绩没有任何联系。但由于在保障农村就业方面所起的作用，农场仍得到政府的支持，没有严格的预算约束压力。因此，在独联体，重组后的大农场仍维持了较低的劳动生产率和松懈的金融纪律。而在中东欧国家，尤其是匈牙利和捷克，公司式农场更多的引入了市场因素，建立了利益激励机制，农场可根据需要调整劳动力规模，实行按劳分配，执行严格的预算约束和金融制度，不享受政府的照顾。农场规模虽大于市场经济下的标准规模，但小于原合作社规模。

　　三、改革效果的比较

　　效率与生产率的提高是衡量与评估土改与农场重组政策成功与否的关键。由于各国改革方式和措施的不同，改革的力度存在差别，因而产生了不同的改革效果。

　　1、农业与国民经济的增长比较

　　1992年后，中东欧和独联体经历了剧烈的经济衰退期，但衰退的程度却存在明显差别。从国内生产总值（GDP）和农产品产量的增长情况来看，1992-1997年，独联体12国中，有9个国家这两项指标均为负增长，而中东欧10国中，有8个国家至少有一项指标呈增长趋势。由表4也可以看出，中东欧国家无论GDP还是农产品产量，平均增长率都明显高于独联体国家。

　　进一步的分析表明，转型以前，各国之间以及独联体和中东欧之间增长率的差别非常小，而1992-1997年，这种差别已经很明显，两个地区在转型期的增长率都出现了下降，但独联体比中东欧下降的幅度要大得多。因此，农业与国民经济增长率的差异并不是由转型前承袭来的，而是独联体与中东欧在转型过程中出现分化的表现。

　　2、农业就业与劳动生产率比较

　　1992年以来，伴随着国民经济与农业的增长变化，中东欧国家的农业劳动生产率显著地提高了，而独联体的农业劳动生产率则呈下降趋势。中东欧国家农业劳动生产率的提高主要是由于农业就业人数的急剧减少，减少幅度超过农产品产量的增长幅度。在这些国家，是因为GDP的快速增长为农业劳动者提供了非农就业机会，农业劳动力转移较多。而在独联体，GDP的下降减少了农村人口的非农就业机会，农业就业人数反而增加了。

　　分国家看，如表4所示，在爱沙尼亚以及中东欧西部四国，随着GDP的增长，农业就业人数大幅度下降，因此，这些国家尽管农产品产量下降了，但农业劳动生产率却提高了。阿尔巴尼亚的农业劳动生产率和就业人数都出现了增长，农业劳动生产率的提高归因于农产品产量的增加。波兰的GDP、农产品产量和农业就业人数也都出现了增长，但由于农产品产量的增长幅度较小，因此农业劳动生产率有所下降。

表四:中东欧与独联体的经济发展与政策指数

注:*包括捷克、斯洛伐克、匈牙利、爱沙尼亚；**包括保加利亚、罗马尼亚、拉托维亚、立陶宛；

　　#从1到10，分数越高，表示国内经济环境越接近于市场经济。根据5种政策评判指数的简单平均数计算得出，这5种指数为：ECA指数、自由指数、自由化指数、可信赖指数和CPIA指数。

　　中东欧东部国家四国的情况与独联体核心国（包括俄罗斯、白俄罗斯、摩尔多瓦、乌克兰、哈萨克斯坦）的情况基本相似，只是前者的各项指标下降幅度要小得多。在独联体国家中，外高加索地区和中亚国家的农业就业人数增加了，而独联体核心国的农业就业人数却是减少的。此外，所有独联体国家的劳动生产率和GDP都出现了下降。

　　从农业就业变化的原因来看，中东欧西部和爱沙尼亚农业就业人数的急剧减少与GDP的增长有关；而中亚国家农业就业人数的增加是由于农村人口的快速增长而造成的。1992年以来，中亚国家的农村人口增加了9%，而其他ECA国家农村人口却在减少；在阿尔巴尼亚、波兰和外高加索地区，农业就业人数的增加则与土地政策有关。这些国家以个体农场为主，而小规模的个体农场与大集体相比，能吸纳更多的劳动力，并有效抑制农村劳动力的外流。

　　四、政策与制度环境的比较

　　农业劳动生产率的增长与变化是这些国家不同政策与制度环境的基本体现。除土地政策存在明显区别外，农业转型还有赖于其他政治和社会因素，这些因素共同决定了农业及国民经济中市场机制的出现。

　　有关国际组织提出了一些衡量改革的政策性指标，运用专家评估与数量分析相结合的办法，来评估与转型相关的变量，并以此反映经济政策与制度改革所取得的进展。如世界银行ECA指标从农产品贸易与价格政策的市场化取向、土地改革、农产品加工与生产资料行业的私有化程度、农村金融体制、农村公共事业制度框架等5个方面来反映政策与制度改革对农业和农村发展的影响。

　　由于不同的评判指数之间关系密切，这里采用5种政策指数的算术平均数作为政策综合指数。5种政策指数为：世界银行ECA指数（主要用来评估转型经济中的农业改革）、CPIA（国家政策与政府机构评估）指数、欧洲货币可信赖指数、自由指数、世界银行自由化指数。从政策综合指数来看，如表4最后一列所示，中东欧的得分在7分左右，高于独联体的4分，这种差别在统计上是很明显的。总的来说，得分高与较高的GDP增长率以及农业劳动生产率的提高有关。换句话说，国民经济的发展有助于进行以市场化为导向的机构与政策改革。单项的政策或改革措施难以奏效，只有实行向市场化过渡的一揽子改革方案才会产生明显效果。

　　通过对这些政策指数逐个进行回归分析，同样可以发现农业劳动生产率的变化与GDP的增长紧密相关。中东欧和独联体国家经济状况的差别除了与其各自的政策及制度环境有关以外，还与其不同的土地改革政策有关。政策评判指数反映出，影响这两个地区政策环境的政治、社会及宏观经济，可能还会影响其土地改革政策。仅仅土改本身可能不足以引起与维持这种差别，但加上政治因素，就可能会引发这种结果。

　　五、政策含义

　　中东欧与独联体为什么会出现这些差别？总体上，可归结为中东欧国家对农业及国民经济其他部门实行了较为激进的改革。这从中东欧国家对土地的态度以及对原有大农场的改组中都能得到体现，在这些国家，大农场要么被撤消，要么实行了较彻底的内部管理变革。起初，也有人反对农业的市场化改革，政府对小规模的家庭经营也并非情有独钟。但政府支持农场组织形式的多样化，结果，新成立的农场土地与劳动力规模都小于社会主义时期的农场，这与市场经济发达的国家的经历是一致的。这些转型较为成功的国家看来正在摒弃苏联农场模式，即土地、劳动力和资本这三大生产要素的大规模化，而独联体国家却仍保留了这一传统模式，因而他们的改革就显得不很成功。

　　从转型较为成功的国家的经验来看，制度与政策改革要达到一个更高的水平，需要具备以下特征：

　　1．对政府机构进行彻底的一揽子改革，包括对行政和司法机关，以及地方政府的各个机构进行改革；

　　2．明确土地私有权与家庭经营的合法性；

　　3．鼓励土地市场交易（包括租赁），以使农场规模得到自由调整；

　　4．引入严格的预算约束机制，促进农场向市场化方向转变；

　　5.建立完善农村市场服务体系。

　　这些特征都是就宏观方面的，在微观层次上，目前还没有系统的标准来衡量不同国家土地改革的深度，但从土地分配政策和农场组织形式两个方面，还是能够得出一些初步结论，在土地分配政策上，中东欧将土地实质性地分给农户，而独联体只是赋予农户土地所有权；在农场组织形式方面，中东欧采取家庭农场的形式，而独联体仍保留大集体与合作社的形式。

　　只赋予农民土地所有权，而不将地块分给农民，在这方面乌克兰具有代表性；另一方面，将土地实质性地分给农民，从而实现私有化，在这方面，亚美尼亚和摩尔多瓦具有代表性。尽管乌克兰土地肥沃，但十年来农业发展却限于停顿。而1992年以来，亚美尼亚的农业一直在增长，在独联体国家中只有亚美尼亚在农业方面取得了象中东欧国家那样的成就。1996年，摩尔多瓦各派政治力量在经过激烈讨论后，终于达成了一揽子土地改革计划，其中包括将土地实质性地分给个人，从那以后，农业也开始走出停顿，转向复苏。我们还可将两个地区的个体农户做一番对比。中东欧在摒弃了集体主义框架之后，农户拥有自主经营权和土地私有权；而独联体的农民仍然是集体农场的工人，虽然有按股分红权，出租土地时还有取得租金的权利，但家庭收入仍很低，远未达到小康状态，也远低于独立经营的个体农户。这在俄罗斯、乌克兰和摩尔多瓦进行的几次调查中，都可以得到证实。所以个体经营与大集体相比，能有效调动农户的积极性。

　　最后，对国际援助机构提一点建议。进行改革，实行私有化的主张不一定就很切合实际。如果援助的目的是为了真正提高效率和农业生产率，那么援助对象就应当是那些对大集体农场进行真正改组，以及土地财产权发生实质性变化的地方。在向市场经济转型的过程中，对沿袭旧体制的农场继续进行财政支持，将不利于生产率的提高。

　　附：中东欧各国的土地归还过程

　　捷克共和国

　　在捷克，合作社经营的土地由于在集体统一经营时已经有了合法的个人所有者，因此没有必要更换所有权。首先要做的是重新核实所有权，而不是使用权。1991年，国家建立了土地基金，并开始归还1948年8月后被没收且归属国有农场的土地。提出归还申请的人，既可以要求得到实物，也可以要求得到经济赔偿。到1993年底，大约有25万人提出了归还要求。1998年，90%以上的归还要求得到落实，归还的土地约900万块，共125万公顷，占农地的29%。归还要求没有得到落实的只是教堂，由于现行法律规定只有个人才能得到土地归还，因此，教堂的要求必须通过议会作出特殊规定才行。在捷克，大约80%的农地已实现私有化，其余近80万公顷农地由国家出租，并规定只能用于农业。

　　保加利亚

　　该国土地归还的基本做法是以1946年战后界线为基础，或通过各方认可的再分配方案，重新确定土地所有权。在农村许多地方，恢复原有界线已不可能，因此往往要经过长期的法庭争论才能找到合适的替代方案。基于这一难题，保加利亚首先在第一阶段，按照1946年所登记的地籍，将土地还给原所有者。由于多数原所有者已去世多年，又未留下相关遗嘱，因此在第二阶段，法庭将原所有人的财产在其继承人中进行分配。到1999年底，已有95%的应还地得到归还，其中39%已经落实好所有权。但是，这些数字还有误差，因为这些数字并未反映法庭没有解决的土地继承问题，而这些问题应当在土地继承人之间分割完毕并明确了新的所有人之前得到解决。

　　波罗的海沿岸国家

　　土地得到归还，并恢复到20世纪40年代中期国有化以前的状态。所有国有及集体农场的土地都在归还之列。具体来说，有3种归还方式：（1）将原有地块归还；（2）在所有人原居住地或现居住地，以相应质量的土地归还；（3）经济赔偿。由于20世纪80年代后期按苏联法律分配给家庭的土地通常被排除在归还要求之外，所以赔偿的方法在当地更为适用。由于提出归还申请的人很多，归还计划被延误了很长时间。立陶宛共收到50万份以上的归还申请，要求归还的土地多达350万公顷，相当于全国的农地总数；拉托维亚共有农地250万公顷，而提出的申请有10.07万份，要求归还的土地达170万公顷。

　　罗马尼亚

　　罗马尼亚采取了归还与分配并举的方法，土地所有权恢复到了1948年的状态。无地的合作社成员可直接分得土地，不过，原所有者每户可得到10公顷土地，而无地的合作社成员人均分得的土地不超过0.5公顷。截止到1999年4月，已归还780万公顷的土地，占农地总数的83%，发放的所有权证为320万份，占应发放数的75%。