论文:改革国库支付制度

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改革国库支付制度

要想解决预算管理中存在的种种问题，能确保资金的使用不出岔子，就得有盯得住、管得了的手段。按照市场经济国家的普遍做法，推行国库集中支付制度势在必行。

　　提起“豆腐渣工程”，人们就会联想到九江防洪工程、綦江虹桥、云南的高等级公路等等，为什么这些工程建成不久，便一个个成了“豆腐渣”，垮的垮、塌的塌？原因固然很多，但我国现行的财政支付体制，恐怕也难辞其咎。

　　目前，我国实行的财政支付体制，是国库分散支付，即财政部门根据预算，按期将资金拨付给预算单位。钱进了腰包，如何去用，由预算单位说了算。这种支付方式，在过去计划经济时期，问题似乎不明显。那时，大家都姓“公”，需要什么物质，国家按计划调拨，人手不够，自有“弟兄”帮忙。国家的计划，是包罗万象，地方和部门只需依“计”行事，商品和劳务的采购少之又少，采用分散支付还是集中支付，差别不大。改革后，随着权力下放，地方和部门“说了算”的事情多了，随意性也就大了。随意性一大，分散支付的弊端便暴露出来。比如加固长江大堤，财政部门筹齐资金，拨款到位，已是劳苦功高。钱落到实处没有，工程进展如何，财政部门没有精力去跟前跑后地监督，只有拜托给水利部门。水利部门拿到资金后，就有了很大的活动空间。既有权选择施工单位，又可以在工程款上大做文章。由于是暗箱操作，监督部门即使想管，也会力不从心。世人爱财，银子从手中过，又有机会，谁能不动心？一项工程下来，主管部门运作得好，建几栋楼堂馆所，买几辆高级轿车，自然不在话下。主管部门没有把钱全投到大堤上，说起话来就理不直、气不壮，对工程质量只好睁只眼、闭只眼。巧妇难为无米之炊，施工队得不到足额资金，加之自己也想赚上一把，工程质量难免马马虎虎，出现“豆腐渣工程”就见怪不怪了。

　　分散支付不仅在监督上软弱无力，在资金使用上也缺乏精打细算。对各单位来说，收到了预算资金，并不是一下子全花完，而是逐日逐月开销，这样就必定有一部分钱暂时闲置不用。与此同时，财政部门为了应付某些急需，又不得不向银行借款，或者发行短期公债。借款也好，发行公债也罢，都要支付利息。结果一边是财政资金躺在各单位睡大觉，一边是财政借款背息，无端地增加了负担。还有一点就是信息反馈太慢。因为财政资金不是存放于一个统一的账户，而是分散在各部门、各单位，整个财政资金运转如何，财政部门和中央银行只有在年终时才能完全清楚。这样，即使发现了问题，处理起来也只能是“马后炮”。因为不该用的钱已经花掉了，不该上的项目已经上了，木已成舟，政府怎以奈何？最多只能撤几个人的职，关几个人了事。

　　2000年是我国试编部门预算的第一年，政府这样做，是想解决预算管理中存在的种种问题。但是，光有好的预算，还不能确保资金的使用不出岔子，还应有盯得住、管得了的手段。要想盯得住，预算资金的使用，自始至终都应一览无余，不能有盲区；要想管得了，牛鼻子得牵在财政部门的手里。分散支付既有盲区，又是软约束，无法担此重任。要从根本上解决问题，还得再造一套机制。按照市场经济国家的普遍做法，推行国库集中支付制度势在必行。

　　国库集中支付，就是资金不再下拨，而是统一存放于国库单一账户上，预算单位按要求选择商品，财政部门通过国库，将钱直接付给供应商。简单地说，就是大家点菜，国库买单。不过，这位买单者，远没有大款那份潇洒。就餐者点什么菜，不能全按自己口味来，有一定的限制，费用不能超标，否则，他会拒绝掏钱。以前，大家自己点菜，自己买单，灵活得很。如酒水不让报销，只要打入餐费就行，想多要点菜打包回家，也未尚不可。现在可没门。因为财政部门的监督，不是仅凭几份账单，而是从头至尾，看着你点菜，盯着你吃饭，力度自然大了。对预算单位来说，钱不从手里过，想克扣、截留和挪用资金，只能是有心无力。当然，预算单位与供应商暗中勾结，吃点回扣，这种情况有可能发生，但与以前直接从手中拿钱相比，要困难得多。何况，把柄留在供应商手中，保不定哪天会被检举、揭发出来。这在很大程度上减少了腐败行为的滋生。而且，预算资金集中于一个账户统一管理，财政部门可以灵活调度，让票子转得更快，减少为应付临时急需借债背息，提高财政资金的使用效率。再有，预算单位什么时间花了多少钱，买了哪些东西，财政部门是了如指掌，能够及时为决策部门提供有关信息。

　　看来，国库集中支付，确有不少好处，我们理应推行。前不久，政府有关部门对此也有明确支持意见。但从一些地方和部门的反应看，表现却不是太积极，这恐怕有两方面的原因：一方面，分散支付，人们无需左一个申请、右一个申请，拿上钱想花就花，图个方便。资金分散保存，可以放在银行生息，捞得一些油水。地方政府将资金指定存入某家银行，能换取项目贷款。国库集中支付后，这些好处将不复存在，地方和部门自然少了一块利益。另一方面，人们的确也存在一些顾虑。比如某个部门急需进口一批设备，而财政一下子拿不出钱，或者办事效率低，一张购货申请单，几批几审耗了上月余的时间，商机是稍纵即逝，错过了良机，损失肯定得自己兜着，财政不会给什么补偿。国库集中支付要求预算具体准确，而我国的预算编制比较粗糙，年中增加预算的随意性大，集中支付后，人为的因素一定不小，改革的效果会大打折扣。另外，随着财政对预算单位监督的力度加大，财政的权力也会增大，谁来监督财政成了新的问题。在美国，有向国会负责的审计署对财政部实施监督。在英国，有向英王负责的审计部门实施监督。而我国，主要是由与财政部同属国务院门下的审计署进行监督，这无疑于用自己的左手监督右手，效果如何，着实让人产生怀疑。因此，实施国库集中支付，我们还得做好如何提高效率和完善监督的文章。
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