论文:巴塞尔核心原则评价方法

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巴塞尔核心原则评价方法

概要
第一章：前言
　　《有效银行监管核心原则》的宗旨
　　国际社会认可《核心原则》
　　迅速实施《核心原则》的国际呼声
　　对《核心原则》实施状况的初步评价
　　评价方法需要统一
　　评价方法的使用
　　有效银行监管的前提条件
第二章：评价过程中应考虑的因素
第三章：评价是否符合《核心原则》要求的标准
附录
　　国际货币基金组织和世界银行编制的评价报告的结构和撰写方法
　　前言
　　逐条评价
　　报告主体
　　监管当局意见

概要
　　1．《有效银行监管核心原则》已成为审慎监管领域最重要的全球性标准。大多数国家赞同《核心原则》并宣布了实施意向。作为全面实施的第一步，应对各国遵守《核心原则》的现状进行评价。评价应找出现行监管体制的缺陷，为政府当局和银行监管部门制定改进措施提供依据。这种评价既可由各国自己做，也可由本国以外的各类实体进行。

　　2．巴塞尔委员会本身因缺乏人力物力，已决定不从事这种评价，但可通过其它方式，特别是以咨询和培训的方式提供帮助。委员会成员还可参加诸如国际货币基金组织、世界银行、地区性开发银行、地区性监管组织和私人咨询机构组织的评价团。同类组国家“交叉检查”也是可以的，即由一国监管专家对另一国进行评价。

　　3．为使评价客观和尽可能一致，对是否达到《核心原则》要求应有统一的衡量标准。从目前情况看，对《核心原则》的解释可能迥然不同，而不正确的解释会导致各国的评价不一致。

　　4．鉴此，巴塞尔委员会在1998年10月的会议上提出编制一份文件，用于评价《核心原则》的实施状况。这份文件由一个专门工作组起草。工作组由巴塞尔委员会成员国的机构，国际货币基金组织和世界银行组成。工作组在起草文件过程中，还征求了《核心原则》联络小组的意见。联络小组由十国集团和非十国集团的高级监管人员以及国际货币基金组织和世界银行的代表组成。

　　5．文件的结构如下。第一章概述制定《核心原则》的背景，说明及时和有效实施《核心原则》的必要性。这一章还阐述了进行评价的各项条件以及应考虑到的实施有效银行监管的前提条件。

　　6．第二章就评价本身以及撰写和提交评价报告提出了几项基本考虑。文件指出，评价人员必须能够接触到相关信息，同时又不违反法律对监管人员在信息保密方面的要求。评价人员还必须能够接触各类机构和专家。这一章强调，评价工作必须考虑到一系列相互联系的要求。这些要求包括法律、审慎监管条例、监管指南、现场检查和非现场分析、监管报告和公开披露的信息，以及实施和未实施监管决定的证据。这一章还强调，对实施《核心原则》来说，监管机构具备必要的能力、资源和决心十分重要。

　　7．第三章逐条详细讨论《核心原则》，列出与遵守《原则》有关的所有重要标准。文件使用两级标准，即“必要标准”和“附加标准”。一个国家必须普遍具备必要标准所指的那些要素，该国的监管才能视为有效。附加标准是进一步加强监管的各种要素，是各国努力的目标。必要标准是根据《核心原则》文件（1997年9月）和巴塞尔委员会的有关文件制定的，附加标准基本上也是这样。工作组在起草过程中尽量避免引入新的概念和解释，但在有些情况下，特别是在附加标准方面，语言和内容可能都比以前的文件更明确或更详细。

　　8．要做到全面符合一条《原则》的要求，一般来说必须达到必要标准，不能有大的差距。当然，在有些情况下，一国能够表明，它通过其它方式达到了《原则》的要求。相反，因各国具体情况不同，达到必要标准未必就达到了《原则》的目标。因此，为使《核心原则》覆盖的银行监管被视为有效，可能还需要所谓附加标准以及或者其它措施。

　　9．为了提供一个样本，巴塞尔委员会以附录的形式，将国际货币基金组织和世界银行评价各国遵守《核心原则》现状时采用的报告格式列后。

　　10．委员会认为，本文件的制定是一个持续的过程。随着经验的增加，将不断对文件进行提炼，并根据监管标准和程序的变化对文件进行补充和修订。因此，有必要定期更新本文件。

第一章：前言
　　《有效银行监管核心原则》的宗旨
　　11．巴塞尔银行监管委员会与非十国集团国家监管机构合作制定的《有效银行监管核心原则》为国际金融界评价银行监管体制的有效性提供了准绳。

　　12．由于人们普遍认识到银行体系的种种缺陷是过去十年许多国家发生金融危机的根源所在，因此加强银行监管的需要被视为重中之重。当前的银行危机影响到许多国家，其中既有发达国家也有新兴市场经济，因此对监管机构来说，对银行体系的监控变得更为重要和富有挑战性。为最大限度地减少风险的传播，巴塞尔委员会强烈呼吁发达国家和新兴市场国家采用并有效实施良好的监管方法。

　　国际社会认可《核心原则》
　　13．《核心原则》由巴塞尔委员会于1997年9月发布，并在1997年10月国际货币基金组织和世界银行香港年会上得到国际金融界的认可。“新兴市场经济体金融稳定工作组”的报告对《核心原则》表示认可，并要求国际货币基金组织和世界银行在《核心原则》的实施过程中发挥重要作用，1998年10月，22方会议发布了关于国际金融架构的若干报告。其中关于“加强国际金融体系”的报告对包括《核心原则》在内的一系列国际性原则表示赞同，并强调及时实施这些原则的重要性。在悉尼召开的“国际银行监督宫大会”通过了《核心原则》，并决心为其实施做出积极贡献。会议还要求巴塞尔委员会提供更为全面的指导。本文件就是这一要求的产物。

　　迅速实施《核心原则》的国际呼声
　　14．由于人们日益关注金融部门的稳定问题，因此，银行监管部门面临着确保实施有效监管的压力。国际上要求各国实施《核心原则》的呼声越来越高就反映了这一点。

　　15．巴塞尔委员会认识到，实施金融改革和提高银行监管质量需要长期进行广泛和深入的工作。但是，各国监管当局采取以下步骤刻不容缓：1）找出监管体制的缺陷；2）克服最迫切需要弥补的缺陷；3）并敦促公共当局全力支持采取一切必要措施加强金融部门的稳定，包括实施《核心原则》。

　　16．巴塞尔委员会作为制定标准的机构，将一如既往地积极进行《核心原则》的解释工作，为全世界的监管人员提供培训，传播规范和良好的做法。巴塞尔委员会可能会发现有必要进一步完善《核心原则》，以确保其不但全面，而且对所有愿意采用的国家都具有针对性和可用性。在解释或修订《核心原则》方面，委员会将在《核心原则》联络小组范围内与非十国集团国家、国际货币基金组织和世界银行密切合作。

　　17．在实施过程中，国际货币基金组织和世界银行将发挥积极作用。国际货币基金组织在行使其监督职能时将鼓励成员国遵守《核心原则》，并将以个案和重点结合的方式，与成员国一起对其遵守《核心原则》的情况进行评价。世界银行也将在其常规业务中鼓励客户国家采用《核心原则》，并将同这些国家一起以《核心原则》为依据对监管框架进行评价。国际货币基金组织和世界银行都将努力帮助各国克服监管体制的缺陷，并将有重点地提供技术援助和培训。为满足金融部门日益增加的需求，两机构都在增加具有金融部门专业知识的工作人员。

　　18．巴塞尔委员会。《核心原则》联络小组、国际货币基金组织和世界银行之间保持经常对话，以便协调行动，实现在这一领域的共同目标；确保宝贵的专业资源得到最佳利用。鉴于在全世界加强银行监管所具有的挑战性和缺乏所需资源，上述机构充分认识到需要在工作中密切协调。它们还将利用全世界监管机构的可用资源来帮助在评价监管体制方面需要技术援助的国家。

　　对《核心原则》实施状况的初步评价
　　19．对各国遵守《核心原则》的情况进行评价是整个实施过程的起点，但评价本身不是最终目的，只是达到目的方法。评价将使监管当局（有时使政府）在必要时能够提出改进银行监管体系的策略。事实上，这种评价已经在不同的情况下开始了。

　　20．1998年4月，巴塞尔委员会就《核心原则》的实施情况进行了一次调查，目的是为1998年10月在悉尼召开的“国际银行监督官大会”准备材料。委员会向大约140个国家发出了调查问卷，要求其监管机构对监管体制进行认真评价，确定遵守《核心原则》的程度。120多个国家按要求向委员会提供了自我评价，但评价的质量是不平衡的。

　　21．国际货币基金组织和世界银行也应一些国家要求，对其遵守《核心原则》的情况进行了检查。由于这种评价是第一次进行，因此它为检验《核心原则》是否适用、明确和全面提供了一个机会，同时也可检验外部评价者能在多大程度上对一国遵守《原则》的情况作出判断。

　　22．无论是通过自我评价还是通过第三方对遵守《原则》情况进行的初步检查都表明，我们需要一套统一的评价方法。

　　评价方法需要统一
　　23．《核心原则》旨在提供适用于各类监管体制的一般性指南，在具体措施的制定和实施上具有一定的灵活性。巴塞尔委员会这样做的原因是，它意识到，各国监管当局在解释《核心原则》时可能会有差别。同时，有关方面（如国际货币基金组织、世界银行、地区性监管组织，地区性开发银厅、咨询公司）对遵守《核心原则》情况进行的评价也有可能导致不同的解释，而且还有可能出现不一致的建议。尽管评价结果不一定会公开，但各国以一致的方式进行评价仍然是重要的。

　　24．为取得必要的一致性，巴塞尔委员会决心编制一套评价方法，包括确定各国遵守《核心原则》情况的详细标准。但即使有了这套方法，监管部门和评价人员在评价过程中仍需做出判断。

　　评价方法的使用
　　25．评价方法可有多种用途：1）用于由各国银行监管机构进行的自我评价。2）用于在银行监管机构地区性组织范围内进行的交叉检查。3）用于由第三方，如私人咨询公司进行的检查。4）用于在国际货干基金组织的监督过程中或世界银行的贷款业务中进行的检查。

　　26．无论在哪一种情况下进行评价，以下几点都是十分重要的：

　　尽管自我评价有其优点，但为做到完全客观，对遵守《核心原则》情况的评价最好由合适的外方进行。所谓外方应包括至少两名从不同角度进行评价的人员，以避免出现不合理的偏向；

　　没有所有有关当局的真诚合作，就无法对银行监管过程作出公平合理的评价；

　　由非专业人员对银行监管进行评价可能会起误导作用，即便他们按照最详尽的检查清单进行评价也改变不了这一点。这是因为，在对25条《核心原则》逐条评价的过程中，评价人员需要对很多因素进行权衡和判断。只有训练有素和具有实践经验的评价人员才能做到这一点；

　　在解释一国是否符合《核心原则》要求时，评价人员可能需要具备法律知识，这些法律解释不能脱离当事国的立法结构。现场评价结束后，评价人员可能还需要向其他法律专家进行咨询；

　　评价必须有足够的深度，这样才能断定各项标准是真正达标还是仅仅在理论上达标。法规必须有效地执行和遵守，仅仅具备这些法律、法规并不表明达到了《核心原则》的标准。

　　有效银行监管的前提条件
　　27．巴塞尔委员会认识到，有效银行监管要求一系列前提条件。尽管这些前提条件远非监管当局所能左右，但这些方面的缺陷却会明显削弱监管当局有效实施《核心原则》的能力。因此，评价人员应对以下方面提出明确意见：评价对象是否具备有效监管的前提条件、前提条件不足可能带来的问题、是否在尽最大努力克服这些不足。下面五个自然段将讨论前提条件覆盖的范围。这些范围包括：（1）稳健和可持续的宏观经济政策；（2）发达的公共政策基础设施；（3）有效的市场约束；（4）高效解决银行问题的程序；（5）提供适当系统性保护（或公共安全网）的机制。

　　28．宏观经济环境和宏观经济政策的可持续性是两个主要问题，因为它们与银行的稳健运行相辅相成。虽然评价的核心问题是一国银行监管程序是否完善，但评价人员仍应分析提出，在宏观经济方面是否存在影响审慎保护的有效性和金融体系稳定性的薄弱环节和风险。为此，对银行监管的整体有效性和遵守各项《核心原则》状况的评价应考虑宏观经济环境，尤其是银行部门的结构及其运行的宏观经济环境。

　　29．公共政策的基础设施对执行《核心原则》的潜力可能具有深远影响。是否具备一定的信用文化，也就是说，是否具备一种鼓励遵守和执行金融合约的环境也许是最重要的一个方面，这种信用文化的建立必须以一套完备的法律为基础，这些法律应覆盖一系列金融问题，尤其是合同、破产、抵押和贷款回收，但具有完善的法律还不够，还必须有一批具有职业道德和专业水准的律师，法官和一套能够执行判决的较有效率的法庭制度。完备的基础还包括要求会计标准接近国际最佳方法，以便投资者和监管部门能够合理评价银行的财务状况，而银行也能监测贷款对象的运行情况，要有准确的财务数据，还需要一批专业会计师和审计师。评价公共政策基础是否完善的其他主要考虑还有：其它金融部门和市场的监管是否有效以及支付系统的内在风险。

　　30．金融透明度和有效的企业治理结构是有效市场约束的基础。然而，政府对商业决策，尤其是贷款决策施加的影响会改变这种过程。因此，政府政策对贷款业务的任何影响都应尽量透明，政府的政策应予公布，政府的担保应明确披露。

　　31．为高效率解决银行问题，监管机构应具有一套完整和灵活的程序。《核心原则》指出，监管机构需要具有一系列权力，其中包括有责任或有能力协助迅速。有序地处置有问题银行。

　　32．此外，还需确保适当的公共安全网到位。这种安全网的关键部分应包括一种最后贷款人机制或者正规的存款保险安排。在公共安全网的最低标准问题上尚无共识，而这方面的缺陷对银行监管业务是有影响的。

第二章：评价过程中应考虑的因素
　　33．尽管巴塞尔委员会不具体负责为评价以及撰写和提交评价报告制定详细指南，但委员会认为，评价人员在评价和撰写评价报告过程中应考虑以下几个因素。同时，委员会在本文件附录中还以样本形式提供了国际货币基金组织和世界银行拟采用的评价方法。其它有可能担任评价工作的机构（如地区性开发银行和地区性监管组织）不妨考虑使用这种方法。当然，这种方法只是评价方法中的一种。

　　34．第一，在评价过程中，评价人员必须能够不受限制地接触一系列信息和相关的机构、人员。评价所需信息未必仅限于公开信息，如有关法律、管理条例和政策，而是包括一些较敏感的信息，如自我评价、监管手册，甚至对各银行的监管评价。这类敏感信息应在不违反法律对监管人员在信息保密方面的要求的情况下予以提供。评价人员需要会晤一系列个人和机构，其中包括银行监管当局、其它国内监管当局、有关政府部门、银行和银行家协会、审计部门和其它参与金融部门的机构和个人。应特别留意未能提供所需信息的情况及其对评价准确性会产生哪些影响。

　　35．第二，对《核心原则》执行状况的逐条评价要求对一系列相关因素进行评价。根据《原则》的具体内容，这些相关因素可能包括法律、审慎监管条例、监管指南、现场检查和非现场分析、监管报告和公开披露的信息，以及实施和未实施监管决定的证据。同时，监管当局是否具备实施《核心原则》所需的技能、资源和决心也在评价之列。此外，评价时还应确信上述有关规定在实际中确实使用。

　　36．第三，评价的首要目的是确定银行监管体制现有缺陷的性质和程度，以及现行做法与各项《核心原则》吻合的程度。评价不应该只找缺陷，也应该强调所取得的成就。这样才能更准确地衡量执行《核心原则》的总体情况。评价结果不应用来给监管体制评分和排名，而应用来制定行动计划，有步骤地采取必要的改进措施，使银行监管最终完全符合《核心原则》要求。评价还应说明需采取什么措施和何时采取这些措施来弥补缺陷，并说明是否需要进一步的评估。

　　37．第四，为达到完全符合一条《原则》的要求，一般来说，必须达到必要标准，不能有明显差距。当然，在有些情况下，一国能够表明，它通过其它方式达到了《原则》的要求。相反，因各国具体情况不同，达到必要标准未必就能达到《原则》的目标。因此，为使《核心原则》覆盖的银行监管被视为有效，可能还需要所谓附加标准以及其它措施。

　　38．第五，在有些国家，不属于被监管银行集团的非银行金融机构，也从事某些银行类业务，这类业务占整个金融系统业务总量的比例较大，而且基本上没有受到监管。由于《核心原则》是具体针对银行监管的，因此无法适用于这些非银行金融机构。但是，评价报告至少应该提到对银行有影响或有可能构成潜在问题的非银行业务。

第三章：评价是否符合《核心原则》要求的标准
　　下面这套为25条《核心原则》逐条制定的评价标准分列在两个标题之下：“必要标准”和“附加标准”。必要标准是完全达到一条《原则》的要求所应具备的要素。附加标准是进一步加强监管的要素，并且是改善金融稳定和实施有效监管应具备的要素。附加标准可能尤其适用于监管档次较高的银行机构。在国际业务量大或当地市场波动较大的情况下，可能更需要用附加标准来进行评价。

　　每条标准基本上都以《核心原则》文件（1997年9月）中的材料和巴塞尔委员会关于良好做法的文件为依据，并适当引用文件原文。

　　应当指出的是，评价标准中多处提到，监管当局有权为银行制定某些标准和要求，但实际上，有关法规中也可以包括这些标准和要求。反之也是一样。文件中提到，有些问题在法律或条例中已有规定，但在有些情况下，通过各类操作指引也能达到同样效果。

　　原则1：在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构都要有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源；适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的审批及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护。此外，还要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。

　　说明：原则1可分解为六个要素。其中四个在《核心原则》其它各条中未再重复。但另外两个要素（3和4）在《原则》的一条或几条中都有更详细的阐述。由于这两个要素的标准在其它条《原则》中将有进一步阐述，所以此处只阐述最基本和最关键的标准。

　　1（1）：在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构都要有明确的责任和目标。

　　必要标准
1．银行业和参与银行监管的（每一个）机构都具备相应的法律。法律对每个监管机构的责任和目标都有明确规定。

　　2．法律和或配套法规规定银行必须达到的最低审慎标准。

　　3．负责银行监管的机构之间有明确的协调机制并有证据表明实际上使用这一机制。

　　4．监管机构参与决定何时和如何对有问题银行进行有序处置（处置方法可以包括关闭、协助重组或与较强的机构合并）。

　　5．适时修订银行法使其在行业和监管手段不断变化的情况下保持有效性和针对性。

　　附加标准
　　1．监管机构制定工作目标其监管业绩通过透明的报告和评价程序并对照其责任和目标定期受到检查。

　　2．监管机构确保公众可获得关于银行业资金和运作情况的信息。

　　1（2）：参与银行组织监管的每个机构都应享有工作上的自主权和充分的资源。

　　必要标准
　　1．每个机构的工作自主权以及获得和支配行使职能所需资源的能力实际上未受政府或行业的明显干扰。

　　2．监管机构及其工作人员享有以专业和诚信为本的信誉。

　　3．每个机构的资金来源方式不对其自主性和独立性产生不利影响，使其能够进行有效的监督。尤其是：

　　工资档次能够吸引和保留合格的工作人员；

　　有能力雇用外部专家处理处理特殊情况；

　　拥有培训预算和计划，为工作人员提供正常的培训机会；

　　在计算机和其它设备方面有足够的预算费用，为工作人员配备对银行实施检查的必要工具；

　　以及拥有进行适当现场工作的旅行费用。

　　附加标准
　　1．每个机构的负责人都有最低任期，在任期内只有因法律规定的原因才能被免职。

　　2．机构负责人被免职时必须公开披露免职原因。

　　1（3）：适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的审批及持续监管。

　　说明：原则1的这一要素将在关于以下方面的原则中进一步分解：发照和结构（原则2至5）、审慎法规和要求（原则6至15）、持续银行监管手段（原则16至20）以及信息要求（原则21）。

　　必要标准
　　1．法律规定负责发放和收回银行执照的当局（或若干当局）。

　　2．法律赋予监管机构以（不改变法律的）行政方式制定审慎规则的权力。

　　3．法律赋予监管机构以其认为必要的形式和频率向银行索取信息的权力。

　　1（4）：适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括……要求银行遵守法律和法规以及安全稳健性的权力。

　　说明：原则1中的这一要素在涉及正式监管权力的原则1中有进一步详述。

　　必要标准
　　1．监管机构依法有权处理被监管银行在守法和稳健经营方面出现的问题。

　　2．法律允许监管机构在就这些问题形成意见时运用定性判断。

　　3．监管机构不受任何限制地接触银行档案，对银行执行内部规定、限额以及外部法律、法规的情况进行审查。

　　4．如果监管机构根据判断认为一家银行未遵守法律和法规，或正在和可能会从事不安全、不稳健的活动，则监管机构依法有权：

　　立即采取（或者要求银行采取）补救行动；

　　实施一系列制裁（包括吊销银行执照）。

　　1（5）：适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括……对监管者的法律保护。

　　必要标准
　　1．法律对监管机构及其工作人员因忠实履行职责受到法律诉讼提供法律保护。

　　2．监管机构及其工作人员为其履行职责辩护付出的成本得到充分补偿。

　　1（6）：应建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。

　　必要标准
　　1．负责金融体系稳健的各国内机构之间建立了合作和信息分享制度。

　　2．与外国负责监管（对本国监管机构具有实际意义的）银行业务的机构建立了合作和信息分享制度。

　　3．监管机构：
　　可向另一个金融部门监管机构提供保密信息；

　　必须采取适当措施，确保向另一个监管机构提供的任何保密信息都被接收方作为保密信息处理；

　　必须采取适当措施，确保向另一个监管机构提供的任何保密信息都只用于监管目的。

　　4．监管机构能够拒绝（法院或立法机构命令以外的）任何索取其掌握的保密信息的要求。

　　原则2：必须明确界定已获得执照并接受监管的各类机构可以从事的业务范围，并且严格控制“银行”一词的使用。

　　必要标准
　　1．法律和法规中对“银行”一词有明确定义。

　　2．持有银行执照和接受银行监管的机构其可经营的业务由监管机构或者由法律或法规明确界定。

　　3．只有持照和接受监管的机构才能在其名称中使用“银行”一词或派生的“银行业务”等词以避免出现任何可能误导公众的情况。

　　4．只有持照和接受监管的机构才能向公众吸收适当的银行存款。
本文摘录自互联网络,在此刊登仅为传递更多信息,版权归作者所有.

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